摘  要：本文从我市公共安全体系建议现状及存在的问题入手，阐述了设立城市公共安全应急常设机构；整合资源，实现资源共享；建立监测预警机制；进行全面的公共安全教育和培训；加强法制建设；编制城市公共安全应急预案等具体的对策和建议。
    城市公共安全是指城市中的安全问题，包括城市中人们生产、生活、生存范围的诸多方面。传统意义上的城市公共安全仅限于社会治安方面，而现代的城市公共安全包括三大类：一类是来自自然界或主要是自然界引起的安全问题。如宇宙演化、天体运动过程中引发的对整个地球及其人类安全的威胁、地球运转过程中地壳变化引发的对地球局部地区的人类安全威胁（如火山爆发、地震、海啸）、还有地球大气层运动变化引发的对整个地球局部区域人类安全的威胁（水灾、旱灾、台风、冰雹、虫害、山体滑坡、泥石流等地质灾害）；第二类是来自社会人文环境引发的安全问题：如战争（常规战、核战、生物化学战等）、恐怖与暴力（劫持人质、施放生物病毒、有毒化学物质等）、经济犯罪（抢劫银行、伪造贷币证券、网上诈骗等）、信息网络犯罪（非法入侵、窃密、施放病毒、网上攻击等）；第三类是来自自然和社会两种因素相互影响，综合作用而引发的安全问题：如动植物疫情、人类传染性疫病、食品、药品（食物中毒）安全事故、危险品安全事故（各类化学品、易燃易爆物品、放射性物品等）、生产安全事故（煤矿、建筑、压力容器、大型娱乐设施、核设施等）、交通安全事故（公路、铁路（含地铁）交通、水上交通、空中交通等）、消防安全事故（各类民间火灾、森林火灾、恶性爆炸事故等）、环境卫生安全事故（电磁辐射污染、有毒有害气体污染、有毒有害液体排放等）、生态安全事故（生态失衡、水土流失、草原沙漠化等）。简言之就是社会和公民在时间域和空间域上多层次、多维度的安全。
城市公共安全问题引起高度重视是在近几年。20世纪下半叶以来，城市公共安全事故在全球呈凸显和高发趋势。如美国的9.11恐怖袭击事件，韩国大邱地铁着火事件、俄罗斯的小学生惨死事件、SARS事件、口蹄疫、禽流感、农药残留超标、各种中毒事件、矿山瓦斯爆炸事件、交通事故、地震、海啸、台风、洪水、大火、泥石流等等，城市公共安全问题涉及面之广，影响程度之深，牵涉因素之多，突发能力之大，是任何其它社会经济问题均无与伦比的。城市公共安全问题不仅造成了人、财、物的巨大损失，还对社会公共领域构成了严重的威胁。可以说今天的社会是在进步，但是我们面临的风险也越来越多，社会安全感正在降低，当今中国已经进入了风险社会。
仅仅2005年一年，我国共发生各类突发公共事件540万起，造成大约20万人死亡，直接经济损失达3253亿元，相当于损失我国GDP总量的1.8%。近十年一次死200人以上的重大事故都发生在中国。从我市情况来看，我市目前正进入经济社会发展最关键的阶段，在加快发展的过程中，大规模建设与群众利益之间的矛盾日益突出，因拆迁、征地引发的不稳定问题仍然存在；因企业改制、供暖保障、环境质量等引发的群体性上访事件仍时有发生，过去有些事件看起来不起眼，群众反映也不强烈，但现在人民群众维权意识不断增加、对生活质量追求更高，同样的事件群众反映就比较大；因个别部门的少数公务员不能坚持依法行政和公平公正执法导致群众上访的问题依然存在。这些问题如果处置不当，有可能会引起社会安全问题。国家安全生产监督管理局安全生产科学院刘铁民院长在谈到城市公共安全问题时说“当一个地区经济高速发展的时候，它死的人就要多，或者说风险就要加大；当经济速度放缓的时候，死亡的人数就会减少，换句话说风险就会减少。”在谈到经济建设时，我们都忘不了一个词GDP，做为经济发展的综合指标，它甚至成为了一个时代的代名词。看过上面那些触目惊心的数据，听过刘院长一席话，我们更该重视‘安全发展观的橙色GDP’。橙色做为预警色，当我们城市公共安全面临危险的时候，出现橙色，更能确保我市“在和谐中求发展的目标。”
    我们要建设和谐社会，说到底就是要正确处理人与人、人与自然、国家与社会等方面的关系。公共安全领域出现的严峻形势，就是一种“不和谐”因素；突发公共事件频繁发生，人民群众生命财产得不到有效保障，就不是和谐社会。
城市公共安全问题集中反映了社会的政治经济发展水平与政府的行为责任能力，如果城市公共安全方面的安全保障、预警预报、应急措施出现差错，不仅公众的生命财产遭到的损失难以挽回，而且会动摇民众对社会和政府的信任。因此，探讨能够迅速有效地应对危机事件的核心处理机制和防范危机的长效环境机制，建立符合国际规则的城市公共安全管理体制，确保城市安全对经济发展和社会稳定就成为当前摆在各级政府面前的一个亟待思考和研究的课题。
一、城市公共安全体系建设现状及存在的问题
    城市公共安全体系建设分为两个部分：一个是预防预报体系建设，一个是应急处理体系建设。目前，这两部分组织体系建设城市都有一定的基础。如预防预报体系建设方面：预防预报洪水，有水文观测站；预防预报疫病疫情，有卫生防疫站；预防预报地震，有地震观测站；预防预报自然灾害，有气象观测台；防范各种安全威胁有公安局、综合执法局、还有各种监察大队；接警有110、120、119等接警台，并且都采用了现代化手段。城市应急体系建设也有了一定的基础，各级政府及相关部门已经建立了相应的体制，编制了相应的应急预案。如防洪，政府成立了防汛抗旱指挥部，具体由水利部门负责；防震，政府成立了抗震减灾指挥部，具体由地震部门负责；防污染由环保部门负责；防火灾由消防部门负责；防气象灾害，由农业、气象部门负责；防传染病由卫生局负责；防交通事故，由交通部门负责；防计算机网络病毒，由公安部门负责。
但是，目前城市中这种公共安全管理体制只能是一个框架，一种组织形式，难以真正起到真正应急作用，原因有三个方面：
一是系统性不强，形成资源浪费。城市公共安全体系是一项非常复杂的巨系统。系统建设强调系统的整体性、统一性、结构性、权威性。但是，目前城市的公共安全体系建设并没有按照系统工程的原则考虑，还都是各自为政，自我封闭的板块式结构，不仅难以实现资源共享，还造成资源的严重浪费。比如，城市有综合执法局进行综合执法，但各部门还有监察大队，也有执法权。这样，机构重叠，职能交叉，执法标准不规范、不统一，造成人员浪费；再如，预防预报系统方面，各台站的数据均分散在各个部门，没有一个数据库，不能形成资源共享。再比如，接警系统建设也是各自为政，各机构都是独立的，公安局有110、医院有120、火警有119等，各配一套人马，隶属于某一个行政部门，信息相对封闭，没有一个综合信息平台，既浪费资源，又浪费人力。如高速公路发生交通事故，当事人恐怕不单单要打110报警、还需打120、保险公司，甚至打119，如此一来，必然造成高速公路长时间堵塞，甚至可能延误受伤者的生命。
二是应急系统的领导机构均为临时组织机构，应急能力差。目前政府的管理体制把城市公共安全分成不同类型，归属于某一政府管理部门，政府的指挥部门只是一个临时性机构。由于突发性灾害事件是随机的，小概率事件，有的灾害事件几年甚至十几年都不可能发生，在这种情况下，政府的管理部门很容易出现“刀枪入库、马放南山”的现象，这样如何确保“养兵千日、用兵一时”呢？政府指挥部门的指挥员换了几茬，有的领导可能还不知道自己是指挥员，一旦灾害发生，指挥就可能失灵；领导缺乏“应急”有关的知识。各类应急体制都是由政府领导、部门领导和相关职能机构人员组成。据调查，具有相当部分的政府及部门官员没有“应急”的概念，有的根本没有应急方面的知识，更谈不上如何应急。因此，这种管理体制的应急能力是比较差的。其结果，城市公共安全应急体制就只是一种组织形式，并没有实质性的内容，还缺少大量的应急所需要的基础信息。例如有多少外伤救护人员，地下管网线破损情况，财产资源情况；各种行政关系也不够理顺。行政的、专业的、社会的城市三类应急管理系统一致性不够，体系建设程度化低，统一协调指挥作战能力还比较差。
三是全民公共安全培训几乎是空白。对应急救护的公共安全知识等普及的还很不够。加强应急救护公共安全知识的普及工作，是提高政府执政能力的重要部分。群众能否在出现突发事件之后，不慌乱，并协助政府积极处理、渡过难关，这既是对个人应急能力的考验更是衡量一个政府行政能力的重要标志。看一个政府是否有能力，不完全体现在平时的经济工作中，最关键的就是看发生突发事件时，群众能不能冷静对待（如韩国民众面对亚洲金融危机表现出来的爱国态度，南联盟民众面对美国大兵侵略家园时表现出的携手同心），政府能不能冷静处置，从容应对。现在衡量政府部门干部的标准，有一条就是应对突发事件的能力，这是考核政府执政能力一个非常重要的方面，必须引起各级政府的高度重视。
四是应急预案缺少动态编制和管理。
城市公共安全建设的目的是形成能够有效的、准确的、及时处理的长效机制，保证社会稳定和有效的减少人民群众的生命和财产损失。系统建设涉及到现行体制、部门利益、资源分享、组织结构、干部调配、人才培训等诸多方面，应打破现行的行政体制，实现资源整合，系统优化。因此，需要以科学的发展观，进行城市公共安全体系建设。
二、对策和建议
1、加强应急管理组织体系和运行机制建设。一是要充实加强应急管理机构。应急管理机构的建设，要与转变政府职能相结合，要与各专业指挥机构相协调。市委、市政府对我市的应急管理体制应进行统一调整，组建市突发公共事件应急管理委员会和应急管理办公室。这种设置，在职能上能够与国务院、省政府实现对口，有利于开展工作。市政府办公厅作为市政府的综合协调部门，可以按照市政府领导的要求，及时、有效、快速地对可能出现的自然灾害、事故灾难、突发公共事件等应急管理进行组织指挥，在人力、物力、财力等各方面进行综合协调。
二是加强专业应急队伍建设。要按照“一专多能、一队多用”的要求，抓好专业队伍建设，在气象、卫生、公安、消防等领域都要组建专业应急队伍。要加强培训，不断提高各级领导干部、管理人员、应急救援人员的指挥水平和专业技能。要建立专家人才库，充分发挥专家在突发公共事件的信息研判、决策咨询、专业救援、事件评估等方面的作用。要做好人力资源的统筹规划，形成统一高效的专业应急救援体系。
三是加强预测预警系统建设。要建立和完善监测、预测、预报、预警体系，对可能发生的突发公共事件进行预警，做到早发现、早报告、早处置。各指挥中心、监控中心、要做好常态的“测、防、报”工作，要加强气象、地震、煤气泄漏等自然灾害的预测预报基础设施建设，不断提高预测预报的准确度和时效性。
四是建立协同应对、快速反应机制。市应急管理办公室要进一步明确划分各级各类部门的职能，加强与驻溪部队的经常性联系、要明确工作程序，把预案变成可操作的工作规范。各部门不仅要加强本地区、本部门的应急管理，落实好自己负责的专项预案，还要按照总体应急预案的要求，做好纵向的和横向的协同配合工作，建立和健全应急处置的联动机制，明确各方职责，确保一旦有事，能够有效组织、快速反应、高效运转、临事不乱，共同应对和处置突发公共事件。
　　2、做好各级各类应急预案的编制和落实。
一是提高预案的系统性。要做到“纵向到底，横向到边”。所谓“纵向”，就是按垂直管理的要求，从市到区县、乡镇街道各级政府和基层单位都要制订应急预案，不可断层；所谓“横向”，就是所有种类的突发公共事件都要有人管，都要制订专项预案和部门预案，不可或缺。
二是重点抓好基层单位和重点领域的预案编制和落实工作。目前，各地区、各部门在应急预案的编制和落实上存在着不平衡的问题，还存在着重视不够、力度不大、动作不快的现象，特别是涉农地区和基层单位，更是相对薄弱。
三是认真抓好预案的熟悉和演练。所有的应急预案都应有较强的科学性，只要发生突发事件后严格按照预案操作，一定能够把握主动，妥善的处置好各种问题。但目前我们在预案的编制和执行中存在一个较大的问题，预案都是领导、专家编制的，一些部门和地区的个别领导人对预案不熟悉、甚至可能还不知道有这么一回事。发生突发公共事件时现找预案是来不及的，平时必须认真学习和熟悉预案，要认真熟悉预案中的总体原则、程序及主要思路，然后进行认真演练。一个好的应急预案最重要的就是要经得起实践的检验，不能仅仅停留在文件上。要确保应急预案在实践中进行落实，在实践中进行检验，并在实践中不断完善。各专业部门的子预案必须组织演练，这样才能做到平时熟悉预案、战时熟练使用预案，并在发生突发性事件之后能够冷静应对，妥善处置。
　　3、切实提高应急管理工作的保障能力。合理整合现有资源的基础，加大投入，改善装备，加强管理，一是将现有的执法部门合并成一个综合执法部门。要充分利用110、119、120等系统设备的基础，以公安局110为主体，再加上应急协助任务较多的若干部门的受理台，将这些各自独立的急救部门有机的整合起来，纳入到一个统一的公共安全应急指挥中心，集中办公，集中接警，统一调度指挥，统一信息发布。应急使用一个报警救助号码，全力受理市民的报警求助。一旦遭遇灾害发生，以市长为首的公共安全应急指挥领导小组和有关专家组可以在这个工作平台上开展综合危机处理，并对灾害信息进行综合分析判断，进行事件动态监视，跟踪评估，选择对策和总体救援方案等。这样做不仅可实现真正意义上信息资源共享，提高工作效率，而且可以大幅度降低成本，全面提升应对突发公共安全事件的科学决策指挥水平和处置能力。逐步实现应急管理工作的现代化。这是一项基础性工作，要投入一定资金，各地区和有关部门要确保经费来源.
搞好信息管理系统建设。二是加快应急指挥平台建设。一是建立数据库。应用计算机网络、卫星定位系统等技术，建立城市公共安全应急所需的各类基础数据信息库。数据库是动态的，随时可以增加、修改信息。数据库同时又是开放的，实现资源共享。二是建立各类监测系统。地震、气象、环保水利等部门都有自己的监测网络，可以把这些资源整合起来，将分散的各类资源网络通过计算机网络联成网络系统，将各种监测数据直接汇集到“信息中心”。需要分析处理的数据，由相关部门专业人员，讨论后直接传输到信息中心。政府还可以投入经费，建设综合性的数字化无人值班监测台站，这样既节约了土地资源，也减少了重复建设费用和监测设备费用。三是建立监测预警机制。防患于未然是公共安全管理的关键所在，对灾害性事件和较大疫情预警应作为政府的一项主要职能。政府应在与公共安全密切相关的重点行业或企业建立信息预警系统，一旦发现苗头，应立即由职能部门分不同等级发出警报，同时提出有预见的建议。以科学、合理的指挥意见和防治方案加强预警研究，形成一整套适合本溪地区的应对各种危机事件的制度、机制和方案。
城市公共安全体系建设，既是对政府执政能力的考验，也是执政为民的重要内容之一，在当前国内外公共安全形势十分严峻的情况下，必须加快城市公共安全体系建设，只有这样，才能保障社会的安定和人民群众的安居乐业。 
城市安全体系是社会和谐和基本保证。城市公共安全已直接关系到社会稳定与可持续发展，切实保障城市公共安全也是实践“效益本溪，和谐本溪”的重要内容。
“十一五”时期，我国将进入一个“突发性事件高发期”，尤以城市公共安全问题最为突出。建立和完善符合国际规则的现代公共安全管理体系，必须成为摆在城市管理者面前一个亟待思考和研究的课题。
作者简介：
金  华，女，现在市经济研究中心工作，任《本溪经济》杂志执行副主编，市软科学研究会秘书长。
唐淑菊，女，现在市经济研究中心工作，任《本溪经济》杂志责任编辑。
王　宏，男, 现在市经济研究中心工作，任《本溪经济》杂志责任编辑。